С усердием, достойным лучшего применения, правительство продолжает плодить тексты стратегий развития то одного народно-хозяйственного сегмента, то другого, то третьего. При этом — наперекор Федеральному закону «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Закон что говорит? «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается каждые шесть лет на период, не превышающий периода, на который разрабатывается прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочный период». Этот закон в чести у премьера. Мишустин прочитал его год назад и признался депутатам Госдумы в симпатии примерно в тех же выражениях, что и Исинбаева в отношении Конституции РФ. Напомню, что она сказала В. Путину и другим своим товарищам по комиссии по выработке поправок к Конституции: «Теперь я понимаю, что это очень важная книга, и читать ее нужно всем. Узнала очень много интересного».
Быть поклонником закона и его безупречным исполнителем — не одно и то же. Вопреки нормам закона, не опираясь на прогноз развития страны, премьер поручил Министерству экономического развития представить к середине мая 2021 года проект стратегии социально-экономического развития страны на период до 2030 года. То есть не на шесть «узаконенных» лет, а на десять лет вперед. Его не смутило, что прогноза социально-экономического развития на этот же период нет. Есть стародавний минэковский прогноз на период до 2036 года, датированный 2018 годом. Опубликован также прогноз на период до 2024 года, составленный в допандемическом 2019 году. Есть прогноз на 2021 год и последующую двухлетку, ставший основой соответствующего федерального трехлетнего бюджета. Прогноза социально-экономического развития страны на период до 2030 года нет. А стратегия развития будет.
В СМИ уже прокомментировали странность такого подхода, в том числе и из-за названий рабочих групп по выработке стратегии. Их пять: «новая высокотехнологичная экономика», «агрессивное развитие инфраструктуры», «новый общественный договор», «клиентоцентричное государство», «национальная инновационная система». Названия не совпадают с национальными целями развития, обозначенными в президентском Указе. Новым будет и дистанционное разделение стратегии: на стратегические направления — до 2030 года, и на большие межведомственные задачи (БМЗ) — до 2024 года. Экстраординарными, но пока совершенно не объяснёнными станут понятия «быстрых побед».
Первой бумажной «быстрой победой» станет исполнение «быстрой» команды в кратчайший срок найти методологический способ гармонизации отраслевых стратегий и других стратегических документов в новой стратегии. Это задача не для слабонервных, так как единственный действительно возможный способ гармонизации — это поручить кому-то выбросить в корзину имеющиеся и все их просто заново переписать. Потому что все отраслевые стратегии, уже утвержденные правительством Мишустина, имеют несовпадающие концептуальную и прогнозную основы и даже разную временную протяженность. Единственное, что их объединяет, — они структурно одинаковы. В них описываются социально-экономические проблемы сферы, которую собираются реформировать, хотя и с разной степенью глубины, достоверности, детальности и откровенности. Принцип один: чем полнее перечисляются проблемы и прогнозируются риски вследствие их сохранения, тем, как кажется авторам, убедительнее и авторитетнее будет выглядеть текст стратегии. В этом — единственный плюс текстов. А дальше начинаются сплошные нестыковки.
Главное — изложенные проблемы не систематизированы. Их не выстроили в хвост друг другу по степени взаимосвязанности, взаимообусловленности и взаимозависимости. Поэтому логичным образом выделить этапы реализации стратегии по степени решения проблем невозможно. Этого и не делается. Обычно всеми красками разрисовывается этакая грандиозная картина бугристого проблемного поля — в надежде выровнять и причесать сразу всё поле к конечной дате стратегии.
Как? Предлагается вал витиеватых мероприятий, но не в одном сводном варианте, а, как говорилось в известной кинокомедии Л. Гайдая, «в трех экземплярах». Предлагаются три варианта. Пессимистический, основной и оптимистический — по существу. По названию — инерционный, базовый и стратегический сценарии реализации одной и той же стратегии. Убедительных объяснений того, почему нужно именно три, нет, поэтому предложим свое — на всякий случай. Мало ли что может случиться по пути к 2030 или к 2035 году. Ясно же, что если планировать что-либо, то это надо делать одновариантно, на видимую обозримую дистанцию, иначе программа действий окажется набором лозунгов, амбиций, намерений или молитв. Не руководством к действию, а заклинанием.
Абсурдность подхода усиливается тем, что председателю правительства как главному подписанту из этих трех вариантов даже не предлагается выбрать тот или иной вариант. Мишустин подписывает «три в одном» бумагу, утверждает сразу три стратегии, различающиеся, мягко говоря, степенью их нереалистичности. Получается, что премьер или сам не знает, или не хочет знать, чего ждать от своей вертикали управления будущим в данной отрасли экономики.
История производства разного рода правительственных и региональных стратегий в нашей стране пессимистическая. Полезнее было бы, если бы стратегию формировали в виде матрешки — как программу минимум в программе максимум. Без права перетекания первой во вторую. Если иначе — то с полной сменой команды. Однако практика другая. Принимая решение о разработке новой стратегии развития страны до 2030 года, в эти же дни подписывается, например, Стратегия развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года. Более того. За последние 10 лет — это уже пятый документ высшего уровня о «стратегической заботе о лесном комплексе страны». Горизонт планирования трех из них тоже распространялся до 2030 года. Бессмысленно сравнивать все бывшие документы между собой: былого не вернешь. Все они не исполнены, но, так или иначе, перетекли в новый текст. Самым бессовестным образом, при этом каждый раз его ухудшая. И умножая враньё.
В «свежеиспеченном» тексте стратегии развития лесного комплекса проблемы отрасли разбросаны по всему тексту. Главная из них и единственная, с которой начинается эта стратегия и все её предшественники, на самом деле никакой проблемой не является. Потому что нельзя считать проблемой отсутствие запланированного результата на протяжении десятков лет. Так, авторы и Мишустин пишут, что «в настоящее время вклад лесного комплекса в экономику Российской Федерации ниже потенциального и аналогичного показателя других стран, схожих с Российской Федерацией по объемам запасов и заготовки древесины. В частности, доля лесного комплекса в экономике Швеции и Финляндии составляет до 5 процентов валового национального продукта, при этом в Российской Федерации доля валовой добавленной стоимости, созданной лесным сектором страны, по итогам 2019 года составила 0,74 процента». И делается вывод о том, что такая ситуация стала следствием ориентации отечественных производителей на круглый лес и пиломатериалы, что повлекло за собой недоиспользование экспортного потенциала лесного комплекса России.
Разве в этом проблема? Во-первых, «отечественные производители» в лесном комплексе обречены национальным законодательством на ведение только такой предпринимательской деятельности, законной целью которой является извлечение прибыли. Поэтому распродаже леса как дешевого сырья за рубеж столько же лет, сколько самой новой России и сколько лет действует законодательство о предпринимательской деятельности в России, списанное с западных образцов. Главная проблема состоит в том, что уже несколько поколений госуправленцев оказались не способны в течение уже 30 постсоветских лет изменить эту ситуацию, но постоянно её констатируют.
Нам никак не удается найти формулу собственной власти над лесами и лесопереработкой. Лет двадцать назад, кажется, газета «Ведомости» — провела исследование истории структур управления лесом начиная со времен М. Горбачева, с 1985 года. Память помог восстановить интернет. Действительно, в 80-х годах прошлого века правительство страны начало экспериментальное объединение отдельных лесных хозяйств в производственно-лесные структуры. Управление и хозяйствование в лесу при сохранении функций Минлесхоза переданы территориальным комплексным лесным хозяйствам. После развала СССР в России контрольные функции управления лесным хозяйством переданы комитету по лесу Министерства экологии РФ. Хозяйственные функции перешли к государственной лесопромышленной компании (ГЛПК) «Рослеспром». Затем все контрольные и хозяйственные функции слились в Федеральной службе лесного хозяйства РФ (Роскомлес), но функции экспорта «государственного» леса переданы близкому к ней АО «Росэкспортлес».
По инициативе ГЛПК «Рослеспром» финансовые потоки отрасли консолидировали в Национальном лесном банке. Теоретически казалось всё логичным и стратегически верным, если бы не вечный российский вопрос «про интересы». А они дали себя знать: банк обанкротился, Рослеспром преобразован из государственного в акционерный «Рослеспром», началась его приватизация со всеми вытекающими последствиями. Масштабы хищений оказались таковы, что Генпрокуратура была вынуждена заявить об уголовных делах в Рослеспроме и Рослесэкспорте. По итогам масштабной проверки работы Роскомлеса 19% сотрудников структуры привлечены к ответственности, около тысячи уволены. Такого в истории какой-либо иной отрасли не было. 18 августа 2000 года указом Владимира Путина Роскомлес ликвидируется, а его контрольные и хозяйственные полномочия передаются Министерству природных ресурсов РФ.
Что сегодня? Сегодня руководитель Следственного комитета России А. Бастрыкин сообщает, что в 2019—2020 годах его ведомство возбудило около 800 уголовных дел, связанных с лесным комплексом. В прессе достаточно информсообщений в разрезе практически всех «лесных» территорий. Комитет провел анализ практики расследования уголовных дел о преступлениях в сфере лесопользования и выявленных причин и условий. На основе анализа СК РФ предлагает:
-
наделить Рослесхоз полномочиями по государственной охране лесных массивов;
провести инвентаризацию и кадастровый учет земель лесного фонда;
урегулировать процедуру составления технологических карт рубок леса;
сформировать единый федеральный реестр предприятий, осуществляющих добычу, переработку и экспорт древесины.
Иначе говоря, предлагается начать всё с самого начала, если это самое начало отыщется, конечно. Понятно, что найти нулевого пациента не получится.
В этой ситуации наличие инерционного варианта Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года — издевательство во всех смыслах этого понятия. Оно означает, что «то самое начало» и не планируется отыскать. И в принципе — у инерции движения нет и не может быть никакого стратегического вектора развития, а только одно — затухание.
Следующий уровень варианта лесной стратегии, подписанной Мишустиным, — базовый сценарий. Это, скорее всего, вариант программы минимум. Он частичный, промежуточный вариант между «инерционным» и «стратегическим» вариантами. Видимо, прописывается на любой случай. Типа — отступной вариант, доказывающий, что министерство видит проблемы, хочет как лучше, но понимает: жизнь сложнее. Наличие базового варианта тем не менее создаёт иллюзию и задает смысл и базу оптимистичному варианту. Без него может возникнуть сомнение в том, что руководство ведомства настроено на успех, а не обречено на поражение, напрочь лишено амбиций, силы воли и духа и прочих атрибутов начальственного рвения.
Стратегический вариант — самый амбициозный вариант, при котором выделяется потребное количество материальных ресурсов, а авторами будут учтены и применены все лучшие мировые стратегии и практики. Однако на самом деле — это никакой не амбициозный, а самый неожидаемый вариант. Потому что может начать реализовываться не ранее 2025−2030 годов в том случае, если к этому времени сложатся «позитивные тенденции достижения ключевых показателей развития лесного комплекса». Так рассчитывают авторы и Мишустин. И — не раньше. По сути стратегический сценарий лесной стратегии — это возможная вторая волна базового сценария, но в новых условиях, которых может и не наступить.
Может показаться не самой актуальной темой разговор о недавно утвержденной правительством стратегии развития лесного комплекса. Дескать, вещь сугубо технократическая и не содержит глубокого социального и общественно-политического смысла. Это не так. Обсудим на фактах из жизни.
Источник: